【文／羅文伸 (國立中央大學客家政治經濟研究所研二生)】
內閣制與總統制在一般組織的運用，這是隨陳定銘老師訪問南桃園幾個社區──中壢龍興、龍潭高原後得到的串連，與思考的樂趣。
總統制在行政權方面，總統直接管理各部會，國務卿只是總統的秘書，而內閣制的總理大臣則是間接管理各部會，二者的核心差異可以這樣區分：總統制的各部會首長只是代表人，而內閣制的各部會首長卻是經理人，從權力運作的過程來看，總統制應該是每份部會文件（再查美國之運作），原則上是以總統名義發出，總統決行；相較之下，內閣總理大臣則僅是協調各部會的運作，各部會大臣則是經理人，從權力的運作來看，各部會文件以部會首長說了算，因而我們得出一個核心概念的兩個面向：在組織的運作過程上，首長與部屬之間的關係可以有兩種，代表與經理的關係，前者是命令關係，後者是授權關係，前者首長負責指揮，後者首長主要在於協調、監督；在運作過程上，前者是代表被動地接受上官的命令，後者是承接任命而主動的處理事務。
其次，我們如何看待雙首長制呢？雙首長制的本質在內閣制，這種本質在組織上的運用乃以授權部會，而首長協調為主，然而又有一個總統存在，就好像有一個董事長，又有一個總經理，我們要聽誰的？（董事會其實更像是國會，只是這種國會不是一人一票制，董事長也像是在雙首長制與君主立憲制裡的總統或國王）在企業界或許不是問題──錢說了算，但應用在組織上卻是有趣的，因而在組織過程上，我們要看待並整合前二者。
乍看之下雙首長制的總理很像是總統的秘書長，實則雙首長制除了民意的基礎不同（再查全意志與共同意志的意涵），又蘊含了行政的分工概念，因此在組織應用上不能說只是指揮與協調的綜合，如此簡單地處理將導致總統制的傾向，緣由指揮者必然漸大於協調者，因為組織並無所謂的民意基礎，乃為任務導向，並非法理導向，譬如你不能叫一個組織抬高尊崇一個位居下位的協調者，而忽略了在上位的指揮者，如此則必然廢置或虛位以待被忽略的在上位指揮者，因而導向內閣制，反之亦然。那麼董事長與總經理的關係呢？似乎可以雙首長來比擬，但董事會與公司實際上是不同組織的，或我所意指的是：他們兩者是屬於不同的運作結構，除非董事長能一人壓下其他董事而乾綱獨斷，掌控公司的一切營運──家族企業或許是如此，若然，也許雙首長制可以比擬，然而我要探討的是同一運作結構的組織是否有雙首長的可行性，在此可能先要從「行政上的分工」來切入了。
也只能從「行政上的分工」來思考了，雙首長制的行政分工是總統與總理各有所權力與責任，二者在某一程度是不相隸屬的，甚至可能爭吵（試見法國左右共治局面），因而不能純粹說是指揮或是協調，指揮既不只在總統，協調也不只在總理，但應用在組織上，行政的分工有意義嗎？首先，組織因任務而起，和國家追求長治久安不同，任務是短暫的、負責對象也可能是短暫的──老闆隨時可能換人、組織隨時可能調整；其次，組織並沒有如「人民」、「國家」整體而較長久的概念，或許有也只是「錢」，在人民團體的組織上，有會員大會，選出理監事，再從理事中選出理事長，理事長很明顯的要向理事會負責，間接向會員大會負責，但是如果會員大會再直選出一位會長的話，是否即可形成雙首長制了呢？這個問題很有趣，核心卻是有必要另外選出一個會長嗎？
雙首長制的總統代表的是全民，與權力分立的概念較遠，概念較近的是國會選出的總理，總理代表國會，乃是行政與立法的串連、鈎鎖，而在人民團體中，理事會是行政權，會員大會是立法權，理事會一旦選出後，並不能代表會員大會，而內閣選出之後，身兼國會議員則可主導國會的立法方向，只因內閣本就由多數黨所組成。以上討論可以發現我國的雙首長制──行政院長並非立法院所選出，部會首長亦不得兼立法委員，人民團體的理事會較似此種內閣，而此種制度在運作上最大的問題即是行政院與立法院取得一致性的難度較高，而總統又背負人民期待，即使在憲法上規定行政院長為最高行政首長，因此總統是否要親自主導行政，以及行政院與立法院的衝突，兩種矛盾使得國家大政充滿了角力的機會──總統有權、行政院長有權、立法院多數黨亦有權。人民團體若是由會員大會直選出一位有實權而非名譽會長，可想而知，亦將有權力的矛盾，如此看來雙首長制在組織上是不可行的。
再回到「行政上的分工」──我們單從理事會來看，是不是在組織的行政上有可能做到雙首長制，譬如將總幹事的位階抬高與理事長同？不無可能，然而這就像是一種集體領導了，最後將回到理事會領導，而非一人或一長了。每個被賦予職責的「長」字輩，都有某一組織的行政任務，既不相隸屬、亦不相負責，若是總幹事向理事長負責，既然支持的基礎相同，即不是所謂雙首長制強調權力的基礎不同、行政領域的分工；二者應是地位相同，共同向理事會負責，而集體向大會負責，而這個集體──如理事會，最多只有一位發言人或是名譽職的主席了，我們或許可以參看瑞士的制度吧，我們可以得到一小結論，雙首長制在組織運作上是不可行的，但集體領導卻是可為的，其核心概念是分工關係，權力運作上各自為自己的任務負責，沒有一個上位協調者，卻能有一平台相互支援與節制，說穿了也只是內閣制的鶵型罷了。
綜而言之，從權力的運作過程來看──是命令、是協調，還是分工，從此角度來思索組織的運作，除了讓我們瞭解一個組織的特色外，也讓我們能真正瞭解組織的關鍵人物，是一個、是兩個、還是多個，也試著預測組織處理事務的面貌。我們總會怨嘆某些地方沒有效率、過於官僚、沒有生氣與活力，或許我可以思考的結果來看看身旁生活於組織中的人們行為了，此為一樂！思考亦為一樂！
凡事一體兩面，雙首長制可能造成權力的矛盾，而集體領導可能相互推諉責任，看來在組織的運作上，只能暫時停留在總統制與內閣制了，然而真正的權力運作除了制度上，更在制度的「運作」上，常常擁有權力的人並不是表面居其位之人，而是掌握核心資源之人，譬如鄧小平雖非國家主席，亦非總書記，但為軍委主席掌握軍權，譬如蔣中正辭去國民政府主席，仍得以掌握國民黨而領軍、領政，譬如郭台銘辭去鴻海總裁，但仍是最大股東，得以幕後指導；往往，權力要在運作中才得以真正顯見，正是所謂「每每角角」。
