【文╱莊筱毓 (國立中央大學客家社會文化研究所研二生)】
伊能嘉矩《台灣文化志》上卷第三篇第五章〈地方自治行政〉
第五章 地方自治行政
一、在本省之地方自治
清朝時代，行政區制是在府、縣、廳之下，清代臺灣地方區劃可分為城市與鄉村兩種。
1. 城市：是指舊台南府治；當時的台南、清朝未期的台中、接下來的台北分別設
置府，但是因近代地方均等之發達，無虛無此區別，而留舊制施行城市的制度的只有台南，台中和台北與其他地域同樣是鄉村制。在康熙二十三年承襲鄭氏的制又把城市分成坊，堡，段。
2. 鄉村：又分為里、堡、鄉、澳和街、庄、鄉兩種；一般的鄉村在縣、廳之下，設里，堡，鄉，澳。這是依地區的名稱上的差異，是同等的單位。舊慣上，「里」在曾文溪流域以南至恆春地方一帶，「堡」在曾文溪流域以北至宜蘭一帶，又「鄉」限在臺灣地方，「澳」只在澎湖島的名稱，是當各地域限定的名稱使用的，「街」是指人口稠密的街市，「庄」是指以街為中心而存在的村落，「鄉」是澎湖使用於街庄的總稱。
並且以下為三個時期的區分：
明末鄭氏 |
在南部管轄區域內，承襲府治分坊，鄉立里之遺制。 |
清朝之初 |
將統治及有限之地，設坊(府)與里(鄉)之區劃，以應編審戶口。 |
雍正以後 |
戶口編審廢弛行保甲之稽查，新開北部地方因實際需要採用保之區劃；在南部以既稱之里續存沿用。 |
而「保」及近代「堡」字：
道光年間 |
彰化縣志 |
保 |
咸豐年間 |
噶瑪蘭廳志 |
堡 |
同治年間 |
淡水廳志 |
堡 |
又澎湖古時鄉稱為社，後世鄉與社併用。〈澎湖廳志〉記有：
「澎湖人民，依水為家、傍涯作室，非澳而何哉？若夫社，即內郡所謂里是也。澳社之與鄉里，名異而實同。」
清代時期下級行政自治機關，本島設有總簽首、總理、地保的制度：
1. 總簽首：咸豐初年在各坊堡或各段設置總簽首，由城市內有力之士紳推舉，稟請知縣，得認可而就任；其下街境置簽首，由街境內士紳推舉，經所管總簽首，稟請知縣，得認可而就任。
2. 總理：另其他一大街或數街庄下設置總理，職掌與總簽首同，權限較小，更在各街庄設置街庄正職掌與簽首同。
3. 地保：城市稱為坊保，鄉村稱為鄉保；地保經過推舉後得官署認可後便可就任，與總簽首相同，但不一定與其所管區相同。
以上總簽首、總理、街庄及地保正，表面上雖是由民眾所推舉，得官署認可後依諭飭明其責成，看似最公正之措施，但是實為弊端，被推舉的候選人，往往會先賄賂官府，有所請託，推舉可以看成是官府之內示的行為；因此被推舉而就任者，多是富家或有權勢之家，看似依法行事，但卻是貪圖陋規。
從康熙末年藍鼎元請施行保甲致閩浙總督書中可知，當時臺灣地方沒有任何下級機關存在，到了雍正十一年，保甲設施是由原屬地方自治的自衛警察組織而成。街市建置經營，官府僅擔任監督，專委民眾自治，而自治要務公約，官府也任其立定，此類公約會變形成為官諭的一種。而番人部落番社到光緒初年改歸地方官管轄時，依存有社之稱呼，但均參照街庄加以約束。
並且番人之部落番社，尤其歸附熟番蕃社由理番關機之下掌管，光緒元年，以之改歸地方官之轄下時，依舊有之社稱呼，但均參照街庄之例加以約束，又依其舊慣之土目(後來之頭目)，與街庄總理一般，略將其權限使其同軌。
二、澎湖之特別自治
澎湖是介於台灣本島與中國大陸之間的群島，從宋代就收入中國版圖，當時有泉州居民渡海屯戌，元代移民漸多，設巡檢司管理。明朝曾被荷蘭人短暫占領。1661年（永曆15年）鄭成功領有臺灣後，設安撫司管理各島嶼。1683年（康熙22年）清廷設巡檢管理，1727年（雍正5年）改置澎湖廳，設通判一名。1887年（光緒13年）臺灣建省，調整行政區，仍維持澎湖廳。然則開啟漢民移植的風氣比台灣本島還要早，元代時期已有設統治機關，入清以後，初隸屬臺灣縣，設置巡檢，雍正五年，特別設澎湖一廳專管之。
有關澎湖地區民生相關的介紹有以下：
澎湖廳志 |
澎湖磽瘠無水，所種者地瓜花生而已，中稔之年，不免拮据，若鹹雨一下，則顆粒無存。至海濱漁利，亦必風平浪靜，始能下網，而澎之狂風，往往兼旬不息。則所謂以海為田者，亦強為之辭，非真如耕者之按候可獲也。 |
風俗記 |
澎民赴臺謀生者，年以千記百，地狹人稠，田不足耕，榖不足養時，非尋親覓友，不得以圖餬口，其情可憐也。 |
元史 |
煮海為鹽，釀煮海為鹽，釀秫為酒，採魚、蝦、螺、蛤以佐食，爇牛糞以爨，魚膏為油。地產胡麻、綠豆。 |
澎湖紀略 |
查澎湖並無煮鹽曬鹽，其鹽政係為臺灣府管理，販運至澎，散賣民食。至釀秫為酒，澎地並無秫酒，媽宮鋪以糖釀酒名曰糖燒；以薯釀酒，名曰地瓜燒。人家有宴客，俱樂飲此。 |
而在澎湖地區的行政自治當中，從康熙年間置巡檢時代，至雍正以後設廳治時代，其地方下級民治放任自理。澎湖以能曉事之家長為鄉老，由鄉老推舉有聲望者為長，稱澳甲，一年為期，鄉老妥議公約，兼掌公課徵收。公約中有推薦、約定或和解及制裁等處理，全在神祠佛廟進行，有古代神權政治的意味。公約之中，還有從雍正年間所定沿用至光緒年間，有因襲尊重，不輕易更改的感覺。在臺灣本島屬鄉村的總理、地保等職，在澎湖則由鄉老或澳甲擔任。「澎湖廳志」謂：「澳甲或一社一人或一社有數人，如南寮(大山嶼)，一社四姓則澳甲設四人以之分理，亦順其土俗，因地制宜而已，不嫌歧異也。」
然則公約係為了保一鄉秩序維安息，鄉民有恪守之義務，如其推薦及約定或和解及制裁等處理，全部在歸依崇敬之神祠佛廟行之為例，似乎存有古代神權政治之遺意。而公約提到：「是體天理人情之至意，存化民善俗之深心，非好創為異說也，天地神人共鑒厥誠焉。」澎湖公民依公約示禁，不但保維一鄉之秩序安息，隣保共濟之風亦到處厲行。
並且在《臺灣文化志》當中提到，澎湖島上的居民因特殊的風俗，而要比臺灣本島上的漢人要來得敦厚，舉以下之例：
澎湖紀略 |
澎湖一區，孤懸海中，土瘠民勞，善心易生，人鮮作奸犯科，亦無僧尼左道之惑，秀業詩書，愚安漁田，夜戶不閉，牛羊散於野，此風俗之有足多者。 |
澎湖廳志 |
水仙宮口路頭(媽宮港)維上水之處，小船駁載，工人負載，脚資皆有常數，至於客人隨身物件，照例給發，並無似他處之橫取強索者。 |
風俗記 |
市中現錢甚多，故亦改用錢票，其票與都門省垣之式迥別，大抵隨時取給，或期限支取，輾轉流通，但視圖章為憑，認票而不認人，罕敢偽造者，亦見其俗之近厚也。 |
風俗記 |
臺灣有五美，曰，雨露多、水源多、樹木多、牲畜多、富戶多，此澎不敢所望者，在澎湖亦有五善，曰刦盗無也，小夫無也，尼姑無也，歌妓無也，誤入邪教之人無也，此為臺所不易及之者也。 |
在澎湖，因為全島有特別自治的結果，使得保甲制在此不用特意施行。換言之，可謂不過依保甲之方式自動完成戶口之稽考，並且乾隆年間已不重視保甲制度之運施。在〈澎湖廳志〉之經政志記載戶口之處，僅見舉示其止於道光八年編查之保甲冊之數，覺得伴隨著通臺之保甲弛制而亦致其衰廢。
